UNICOST su "Il sistema disciplinare"

1. Le recenti riforme ordinamentali, legge 150/2006 e relativi decreti attuativi (con le modifiche della cd Legge Mastella, L. 269/2006), hanno profondamente mutato il sistema disciplinare.

    La prassi applicativa della normativa e l'elaborazione giurisprudenziale conseguente hanno indotto ad intervenire da una parte il legislatore, dall'altra la Corte Costituzionale, affinché il sistema fosse sempre più aderente alla Carta Costituzionale: da una concezione strettamente amministrativa del procedimento disciplinare si è giunti ad un vero e proprio procedimento giurisdizionale, avente la peculiarità di produrre come atto finale un provvedimento giurisdizionale. E' di recente acquisizione l'idea che  la materia disciplinare non è una questione riservata, interna al corpo professionale, ma che al contrario, il prestigio dell'ordine e il corretto svolgimento delle funzioni giurisdizionali appartengono alla generalità dei cittadini, così come la stessa indipendenza della magistratura.

      Infatti il sistema della responsabilità disciplinare dei magistrati ha costituito un punto cruciale del dibattito sulla riforma dell'Ordinamento Giudiziario nei primi anni 2000.

    Gli interventi si sono avuti sia nell'ambito sostanziale sia in quello procedimentale; da una parte si è introdotta la tipizzazione degli illeciti disciplinari, dall'altra l'obbligatorietà dell'azione disciplinare, il che ha consentito di modulare il procedimento disciplinare sulla falsariga del procedimento penale.

    L'impianto determinato a seguito degli interventi sull'ordinamento giudiziario ha quindi riportato rilevanti modifiche di seguito schematicamente indicate:

  • obbligatorietà dell'azione disciplinare;
  • tipizzazione dell'illecito disciplinare;
  • applicabilità del nuovo codice di procedura penale in quanto compatibile;
  • allargamento dei poteri cautelari della Sezione Disciplinare;
  • ricorribilità dinanzi alle Sezioni Unite Civili della Suprema Corte (a seguito dell'intervento della L.269/2006, originariamente alle SS. UU. Penali).

    Il sistema disciplinare frutto della riforma è improntato ad una parziale tipizzazione delle condotte. In particolare l'art. 1 del Dlgs 109 del 2006, così come modificato dalla L 269/2006 (cd Mastella), teso ad individuare le condotte illecite, enuncia i doveri fondamentali del magistrato: imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo, equilibrio e rispetto della dignità della persona nell'esercizio delle funzioni.

    I successivi articoli 2, 3 e 4, alla stregua dei doveri indicati all'art. 1, individuano le fattispecie costituenti condotte illecite, in quanto violazioni di quei doveri, suddivise in illeciti perpetrati nell'esercizio delle funzioni ed illeciti perpetrati fuori dall'esercizio delle funzioni, nonché illeciti conseguenti a reato.

Sono in altri termini indicate quelle condotte la cui integrazione comporta una responsabilità disciplinare che, proprio in quanto descritte dalla norma, realizzano il cd principio di tassatività.

 

    2. La individuazione delle fattispecie astratte configuranti ipotesi di illecito disciplinare sono state il frutto di un elaborazione che ha tenuto conto della consolidata giurisprudenza formatasi nel corso della vigenza del vecchio regime normativo e di alcuni aspetti (specie con riferimento alla violazione della diligenza concretatesi in violazione di legge e quindi inerente anche la interpretazione di norme ovvero al dovere di riserbo) che hanno risentito del rapporto politica-magistratura. E' da dire che con la legge 269/2006 cd Mastella sono stati eliminati aspetti che si appalesavano in contrasto con il sistema costituzionale.

    Molto discussa, ad esempio, è stata la previsione della lettera G (art. 2 DLgs 109/2006), in materia di violazione dell'obbligo di diligenza, ossia la "grave violazione di legge determinata da ignoranza o negligenza inescusabile", ovvero l'ipotesi della lettera H, che fa riferimento al "travisamento dei fatti determinato da negligenza inescusabile", ma l'introduzione del comma 2 art. 2 Dlgs 109/2006 ha posto dei paletti, laddove esclude che l'attività di interpretazione di norme di diritto ovvero la valutazione del fatto e delle prove (ipotesi questa aggiunta dalla cd Mastella) non danno luogo a responsabilità disciplinare. Tale modifica legislativa tuttavia non esime dal prestare la massima attenzione nella individuazione delle fattispecie concrete dal momento che  di fatto il confine tra interpretazione e violazione di legge può essere labile. Sul punto la Sezione Disciplinare ha ravvisato la grave violazione di legge determinata da ignoranza o negligenza inescusabile quando il magistrato abbia esercitato un potere processuale sulla base di una interpretazione del dato normativo in contrasto con l'orientamento assolutamente maggioritario della dottrina e della giurisprudenza o senza fornire alcuna motivazione circa le ragioni poste a fondamento della sua scelta, ovvero al fine di reagire ad atti asseritamene arbitrari posti in essere da altra Autorità Giudiziaria (cfr. sent. CSM n. 122/2009). Circa la materia della violazione dell'obbligo di laboriosità, ovvero di diligenza, molta attenzione è stata prestata alla lettera Q art. 2, che prevede il "reiterato, grave e ingiustificato ritardo nel compimento nel compimento degli atti relativi all'esercizio delle funzioni" con la presunzione che esclude la gravità il caso di ritardo non eccedente il triplo dei termini previsti dalla legge.

    La fattispecie quantitativamente più rilevante in termini casistici è quella costituita dal ritardo nel deposito delle sentenze e degli altri provvedimenti. La giurisprudenza, superando l'orientamento formatosi nella vigenza del r.d.lgs, n. 511/1946, la quale ancorava la rilevanza disciplinare dei ritardi alla violazione del dovere di laboriosità, ha evidenziato che la tipologia di illecito in questione mira a sanzionare il difetto di adeguata auto-organizzazione, e quindi di diligenza, in quanto l'auto-organizzazione del magistrato è una condizione essenziale della sua indipendenza, essendo egli responsabile del suo risultato professionale, nel quale, in forza del principio costituzionale della ragionevole durata del processo, sono inclusi anche i tempi, ivi compresi quelli destinati alla redazione dei provvedimenti, ossia ad un'attività essenziale per l'effettività del processo, giacché essa rende possibile il controllo impugnatorio (cfr. sent. CSM n. 29/2009, confermata da Cass., Sez. Un., 13 ottobre 2009, n. 27290/2009). Ha inoltre precisato che sono sicuro indice di difetto di auto-organizzazione i ritardi che superano, sotto il profilo temporale, ogni limite di ragionevolezza (cfr. sent. CSM n. 104/2010, confermata da Cass., Sez. Un., 16 dicembre 2010, n. 508/2011; cfr., inoltre Cass, Sez. Un., 18 giugno 2010, n. 14697/2010, e Cass., Sez. Un., 5 aprile 2011, n. 10176/2011, le quali affermano che l'eccessiva protrazione dei ritardi dà luogo ad una colpa in re ipsa, in sé non giustificabile). Le pronunce più recenti della Sezione Disciplinare enunciano il principio secondo cui la fattispecie in questione è giustificata quando è in rapporto di causalità specifica con il ritardo, come l'impegno pressoché quotidiano in udienza (cfr. sent. CSM n.172/2010) o nella trattazione di processi estremamente complessi e di grande delicatezza (cfr. sent. CSM n. 30/2011), ovvero l'assenza dal servizio per astensione obbligatoria e facoltativa (cfr. ord, CSM n. 166/2010; ord. CSM n. 169/2010; sent. CSM n. 4/2010), ovvero ancora lo svolgimento di attività di carattere organizzativo in aggiunta all'ordinario lavoro giudiziario (cfr. sent. CSM n. 182/2010, nonché sent. CSM n. 2/2011); sembra inoltre essersi affermato l'orientamento per cui la rilevanza delle giustificazioni addotte assume o meno efficacia liberatoria alla luce di un rapporto di ragionevole proporzione con l'entità dei ritardi (cfr. sent. CSM n. 185/2010; sent CSM n. 7/2011; sent. CSM n. 33/2011).

 

    3. Quanto all'aspetto più strettamente procedimentale è da dire che con la L. 269/2006 si è posto il problema dell'impatto dell'obbligatorietà dell'azione disciplinare e, quindi, il problema delle ricadute sull'efficienza del sistema ed è stata indicata come soluzione l'introduzione di due istituti, l'uno di natura sostanziale, l'altro procedurale. Da una parte è stato introdotto l'art. 3 bis Dlgs 109/2006 che disciplina  la condotta irrilevante ("L'illecito disciplinare non è configurabile quando il fatto è di scarsa rilevanza"). Di tale istituto è stato fatto un uso moderato e la Sezione Disciplinare ha chiarito che il medesimo presuppone, in linea con il principio di offensività dell'illecito, di matrice penalistica, l'analisi e la valutazione tanto del profilo oggettivo della vicenda, in relazione alle conseguenze che da essa sono derivate, quanto dell'atteggiamento psicologico dell'incolpato (cfr. sent. CSM n. 116/2008).

    D'altra parte è stato introdotto il comma 5 bis dell'art. 16, che prevede la possibilità di archiviazione da parte del Procuratore Generale, senza interlocuzione con la Sezione Disciplinare, se il fatto addebitato non costituisce condotta disciplinarmente rilevante ai sensi dell'art. 3 bis o forma oggetto di denuncia non circostanziata, ovvero non rientra in alcuna delle ipotesi tipizzate oppure se il fatto, all'esito delle indagini, risulta inesistente o non commesso.

    Altro aspetto di rilievo determinato dalle modifiche ordinamentali è dato dalle ricadute sull'istituto del trasferimento d'ufficio del magistrato di cui all'art. 2 Legge Guarentigie ( RDL 31.5.46 n. 511). Infatti tale istituto ha costituito nel corso degli anni l'unico strumento utilizzato dal CSM per intervenire con immediatezza in situazioni delicate. La prassi consiliare ha visto l'utilizzo dell'istituto in funzione cd paradisciplinare (il provvedimento finale ha avuto in tale ottica come presupposto la incompatibilità ambientale e/o funzionale), il che ha determinato una procedura sempre più garantita (in ossequio alla giurisprudenza amministrativa volta al rispetto dell' art. 107 Costituzione in materie di garanzie di difesa del magistrato, non potendosi negare la natura afflittiva del provvedimento. In altri termini l'istituto, concepito in modo da poter prescindere nella valutazione delle circostanze di fatto dalla colpa del magistrato ed anche dalla riprovevolezza della condotta, è stato applicato a prescindere da irrogazioni di sanzioni proprio per rimuovere situazioni oggettivamente da intralcio al regolare esercizio della giurisdizione, determinando così una sorta di sovrapposizione sul profilo disciplinare. Ma le finalità tutelate sono state evidentemente diverse: si è voluto garantire un immediato intervento, diretto a rendere credibile l'istituzione e dare fiducia ai cittadini.

    Il nuovo assetto ordinamentale ha ridimensionato l'istituto, sicché la competenza amministrativa del CSM è stata perimetrata alla sola ipotesi in cui il trasferimento d'ufficio del magistrato sia dovuto a causa indipendente da sua colpa e sia tale da determinare l'impossibilità che egli svolga le proprie funzioni con indipendenza ed imparzialità.

    La modifica è sottolineata dalla introduzione delle ipotesi cautelari di cui agli artt. 13 e 22 D.Lgs 109/06 laddove è prevista, su iniziativa del titolari dell'azione disciplinare la possibilità di richiedere quale misura cautelare il trasferimento d'ufficio allorché la permanenza in sede del magistrato, nei cui confronti è stato iscritto procedimento disciplinare, è in contrasto con il buon andamento dell'amministrazione della giustizia. In sostanza accanto alla sospensione dalle funzioni e dallo stipendio è previsto il trasferimento d'ufficio, che rispetto alla sospensione costituisce misura meno gravosa ("nei casi di minore gravità") atteso che i titolari dell'azione disciplinare possono chiedere tale misura in luogo della sospensione (evidentemente la sospensione dalle funzioni viene disposta nei casi gravi, ad esempio in ipotesi di commissione di gravi reati è obbligatoria, art. 21). In altri termini l'iniziativa in tale ambito fuoriesce dal circuito dell'autogoverno - il che non è un fattore del tutto positivo - per essere affidata ai titolari dell'azione disciplinare, quindi anche al Ministro della Giustizia.

 

    4. Considerazioni finali

    Alla luce di questa veloce disamina del sistema disciplinare sono da fare alcune brevi considerazioni.

    In primo luogo è da dire che il nuovo sistema sul piano concettuale , tipizzando l'illecito offre più garanzie al magistrato ; la tipizzazione , però, viene intesa oltre che quale garanzia di questi o, anche quale strumento di garanzia della collettività, in particolare dell'oggettivo generale interesse all'osservanza  da parte di ciascun magistrato di quell'insieme di doveri, il cui rispetto è ritenuto presupposto necessario affinché l'amministrazione della giustizia risponda ai principi costituzionali.

E' da sottolineare che i poteri di intervento e di impulso del Ministro della Giustizia nel procedimento sono pregnanti e vanno al di là della previsione costituzionale di promuovimento dell'azione disciplinare. In particolare il Ministro della Giustizia con la richiesta di indagini rivolta al procuratore Generale può richiedere l'estensione ad altri fatti (art.14.3 DLgs 109/2006) dell'azione già promossa, ovvero formulare un'integrazione della contestazione disciplinare (art. 17. 3), può formulare l'incolpazione e avanzare autonomamente richiesta di fissazione del giudizio disciplinare in tutti i casi in cui dissente dalla richiesta di proscioglimento avanzata dal Procuratore Generale (art. 17.7), ha il potere di ricorrere alle Sezioni Unite civili avverso le sentenze della Sezione Disciplinare (art.19.3). Non ultimo il Ministro ha il potere di richiesta di provvedimento cautelare, ivi compreso il trasferimento d'ufficio.

Appare del tutto evidente una eccessiva presenza del Ministro nel procedimenti disciplinare, ma soprattutto l'ingerenza del Potere Esecutivo sull'attività giurisdizionale. In particolare, il potere di iniziativa cd. cautelare da parte del Ministro desta non poche perplessità, in considerazione del fatto che questo, a differenza del Procuratore Generale, interviene con parametri valutativi legati a profili di opportunità ,quindi di natura politica.

Se si tiene conto del fatto che nell'originaria stesura del modello disciplinare il Ministro si limitava a costituirsi in udienza attraverso un suo rappresentante, è  evidente come siano a dismisura aumentati i suoi poteri, al punto da rendere  labile la linea di confine  tra il Potere Esecutivo ed il Potere Giudiziario.

Altro aspetto concettuale da chiarire è  se sussista una   incompatibilità  tra l'attività di alta amministrazione e quella giurisdizionale che lo stesso consigliere è chiamato a svolgere.

Allo stato della normativa, in realtà, non si ritiene possano coagularsi ipotesi d'incompatibilità per detta doppia veste. Anzi è proprio l'assetto costituzionale che nell'ambito dell'autogoverno prevede una carica elettiva, nel caso della Sezione Disciplinare un giudice elettivo . Tale sistema è stato  fondamentale per garantire l'indipendenza della magistratura.

E' però ipotizzabile, de iure condendo, che, in ragione delle maggiori attività previste dal nuovo assetto ordinamentale, con valutazioni sempre più ravvicinate e pregnanti sull'attività dei magistrati, la Sezione Disciplinare, sempre affidata al circuito dell'autogoverno, possa avere una sua autonomia, rispetto all'attività amministrativa,  per esempio differenziando il sistema elettorale e la durata del mandato.

Merita, infine, una riflessione il ruolo delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nel sistema disciplinare, ruolo che è fondamentale, incidendo sia nella fattispecie concreta, come controllo di legalità, sia a livello "generale", attraverso la tradizionale funzione nomofilattica.

E' da rilevare, però, che non è rassicurante l'impostazione, che sul tema specifico dei ritardi, ha adottato il Supremo Collegio.

Emerge, infatti, una linea interpretativa della disciplina introdotta con la legge n.109 del 2006 orientata ad "oggettivare" l'illecito ed ad eliminare progressivamente la necessità dell'elemento psicologico, quale requisito necessario ad integrarlo; non conta che il sistema giustizia sia notoriamente al collasso, conta solo il tempo: il ritardo è grave se supera del triplo il termine normativamente previsto, è "ingiustificato" se è di oltre un anno.

Non rilevano le condizioni di lavoro, la gravosità del carico, la  produttività anche se "notevole", la laboriosità ancorché  "lodevole", al fine di escludere la sussistenza dell'illecito, occorre esclusivamente la dimostrazione dell'inevitabilità -oggettiva- del ritardo grave, malgrado il magistrato abbia fatto tutto quanto era nelle sue possibilità per evitarlo (ved. ex multis Cass. S.U. n. 7194/2011; Cass. S.U. n. 22729/2011; Cass. S.U. n. 507/2011; Cass. S.U. n. 18697/2011; Cass. S.U. n. 7193/2011).

E' auspicabile che, al contrario, il ritardo debba essere sintomo di incuria, di superficialità, di negligenza, di mancanza di operosità, di cattiva organizzazione del lavoro ricollegabile  a scarsa professionalità, e debba, in ogni caso, essere conseguenza di un comportamento  ascrivibile al magistrato, almeno a titolo di colpa.

E' necessario, quindi, considerare la complessiva organizzazione dell'ufficio, le funzioni ordinarie e, eventualmente, straordinarie svolte, i carichi di lavoro, le scoperture d'organico, la disponibilità manifestata in situazioni di difficoltà di colleghi. La fattispecie contestate, cioè, nel momento valutativo devono essere "soggettivizzate", ovvero collocate in specifiche circostante di tempo e di luogo,  tenendo conto della "condizione di esigibilità", secondo le indicazioni del Giudice delle Leggi.

Le sentenze 13 gennaio 2004 n. 5 e 20 giugno 2008 n. 225, infatti, impongono di verificare le situazioni "concrete" per le quali non può esigersi dall'incolpato l'ottemperanza del precetto normativo. In particolare, quanto ai termini di deposito delle singole sentenze, sarebbe iniqua o non proporzionata la irrogazione della sanzione  per i ritardi, che non possano ritenersi dovuti a negligenza o "colpa" del magistrato nell'organizzare il suo lavoro. Tale verifica, infatti, garantisce la elasticità dei precetti normativi sui termini ordinatori di deposito dei provvedimenti giurisdizionali, temperandone il rigore applicativo.

E' auspicabile, quindi, che sia consacrato all'interno del nostro sistema disciplinare il principio della responsabilità per fatto proprio colpevole, il quale esige che tutti e ciascuno degli elementi che concorrono a contrassegnare il disvalore della fattispecie siano soggettivamente collegati all'agente e a lui "rimproverabili".

E' ipotizzabile, anzi da auspicare, il vaglio del giudice delle leggi circa la legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lett. q) del d.lgs. 23 febbraio 2006, n. 109,  in riferimento all'art. 3 Cost., per violazione del principio di uguaglianza, che esclude che i cittadini possano essere chiamati a rispondere di fatti che non possono impedire, o che non sono in grado, senza la minima colpa, di evitare.