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Risoluzione CSM sulle carenze di organico
1) - Fasc.
35/RI/2016 per la Sesta
Commissione e Fasc. 494/VV/2016 per
la Settima Commissione - Nota del Comitato di Presidenza, pervenuta
l'8 giugno 2016, con la quale viene trasmessa la bozza di proposta
di risoluzione concernente la grave difficoltà in cui versano gli
uffici giudiziari determinata dalla carenza di organico del
personale amministrativo e dei magistrati.
(relatore Consigliere
PALAMARA, per la Sesta
Commissione, Consigliere CANANZI, per la
Settima Commissione)
Le Commissioni Sesta e Settima
propongono al Plenum di adottare la seguente
delibera:
«Gravissima situazione di
criticità degli uffici giudiziari. Indispensabili ed urgenti misure
in tema di risorse amministrative (Proposta al Ministro della
Giustizia, ai sensi dell'art. 10 L. 195 del 1958)
1. La realtà del personale
amministrativo in servizio presso gli uffici
giudiziari
Il Ministro della Giustizia ha, più
volte, evidenziato che la ricerca di una soluzione strutturale al
problema dell'inadeguatezza degli organici del personale
amministrativo degli uffici giudiziari costituisce uno degli
obiettivi prioritari della Sua azione ed ha sempre espresso
l'intento di pervenire, in tempi brevi, ad un reale e tangibile
risultato di miglioramento della situazione complessiva.
Nella Relazione ministeriale
sull'amministrazione della giustizia nell'anno 2015, si afferma
che "la non felice congiuntura economica che ha
contrassegnato questi ultimi anni, unita all'assenza di vere
politiche per il personale, ha provocato un processo di progressivo
invecchiamento del personale amministrativo della giustizia, tanto
che i dati di fine 2014 riportavano un quadro desolante: il
personale in forza all'amministrazione contava 35.625 unità su una
dotazione organica di 43.702, con una scopertura del 18,48 %. A
fine 2015 purtroppo la scopertura di organico presenta ancora un
dato di crescita, ammontando a 34.656 unità, con una carenza di
9.046 unità, pari al 20,7 %".
La grave inadeguatezza dell'attuale contingente di personale in
servizio presso gli uffici si profila, peraltro, non solo
quantitativa, ma anche qualitativa. Infatti, anche a causa del
tempo trascorso dall'ultima procedura concorsuale di assunzione,
difettano negli organici nazionali proprio quelle specifiche
professionalità che il mutamento del fabbisogno gestionale oggi
impone di acquisire. In particolare, mancano nelle strutture
giudiziarie unità munite di competenze informatiche,
ingegneristiche e statistiche.
2. Situazione di crisi della giustizia
A riprova della gravità della scopertura della pianta organica
degli uffici giudiziari italiani, basta evidenziare come al CSM
siano pervenute per conoscenza, solo dal 2013 ad oggi, le richieste
di copertura urgente delle piante organiche del personale
amministrativo al fine di sollecitare l'attenzione del Ministero
della Giustizia, in ordine ai Tribunali di Potenza, Frosinone,
Catania, Napoli, Bari, Vibo Valentia, Nocera Inferiore, Roma,
Monza, Santa Maria Capua Vetere, Napoli Nord, Milano, Biella, Enna,
alla Corte di Appello di Roma e di Milano, alle Procure di
Civitavecchia, Torino, Massa, Reggio Calabria, Lodi, dell'Ufficio
di Sorveglianza di Pescara.
La carenza del personale organizzativo è un dato assodato ed
assolutamente diffuso nella quasi totalità degli uffici giudiziari
italiani, di primo e secondo grado, tale da determinare
provvedimenti di riduzione degli orari di apertura delle
cancellerie e di anticipazione del termine delle udienze penali,
fino ad arrivare a provvedimenti di sospensione delle udienze
penali in alcune articolazioni territoriali ( cfr. sul punto il
tribunale di S.Maria C. Vetere). Si registra, dunque, una riduzione
della funzionalità degli uffici giudiziari che, in carenza di
personale amministrativo, vedono vanificato ogni sforzo di maggiore
efficienza. Il Consiglio ha, in numerosissime occasioni, raccolto
le pressanti sollecitazioni provenienti dalle diverse sedi
giudiziarie, segnalando, quale urgenza "indiscutibile, in
questo momento storico, che il settore giustizia soffre a causa di
insufficienti investimenti: la carenza di copertura degli organici
di magistratura, la drammatica e quasi ventennale mancanza di turn
over del personale amministrativo e la eterogenea distribuzione sul
territorio del rapporto tra risorse, popolazione e domanda di
giustizia hanno posto gli uffici giudiziari in condizioni di grande
disagio e sofferenza che mettono quotidianamente a rischio il
garantire le ordinarie prestazioni di tutela dei diritti dei
cittadini. In questo contesto, sempre più asfittico, per un verso
organizzazione, innovazione e informatizzazione rappresentano
imprescindibili strumenti di rafforzamento dell'efficienza e di
velocizzazione dei tempi della giustizia, su cui occorre investire
sia dal punto di vista culturale che dell'incentivazione da
parte dell'autogoverno; per altro, ai significativi risultati
già raggiunti, appare sempre più difficile aggiungere nuove
prospettive e ulteriori miglioramenti proprio in ragione del
costante venir meno delle risorse economiche ed
umane"(delibera 23 luglio 2015).
Analoghe sollecitazioni sono state formulate nell'ambito del
tavolo paritetico tra CSM e Ministero della Giustizia che da tempo
si confronta sui temi della organizzazione giudiziaria, come pure
in proposte contenute nella risoluzione preliminare sulla relazione
al Parlamento, posta all'ordine del giorno della Assemblea Plenaria
del 14 gennaio 2015 e del 28 gennaio 2015. .
3. Impegno persistente del C.S.M. nella cultura
dell'organizzazione
Il CSM ha, a più riprese, evidenziato come sia ormai essenziale
nella direzione di un ufficio giudiziario applicare un'adeguata
cultura dell'organizzazione. Non a caso nell'ambito della
fissazione degli indicatori generali e specifici delle attitudini
direttive (e semidirettive) per il conferimento dei relativi
incarichi, il T.U. sulla dirigenza, espressamente indica ( cfr.
paragrafo 3.2.1. della relazione introduttiva) le esperienze
organizzative e la formazione specifica in materia organizzativa,
e, in maniera ancor più significativa, tra gli indicatori specifici
per uffici direttivi di primo grado di grandi dimensioni ( art. 18
lett. d T.U.) la specifica formazione nella scienza
dell'organizzazione e nelle competenze dirigenziali maturate.
Entro questa precisa direttrice
di governance, il Consiglio da tempo ha inteso
sollecitare i dirigenti degli uffici giudiziari a procedere
fissando alcune priorità nella trattazione degli affari, non
potendo, evidentemente, a fronte della penurie di risorse
(magistrati, personale amministrativo, strutture logistiche, ecc.)
procedersi senza alcuna gerarchia di valori nell'esercizio della
giurisdizione.
E così, accanto alle scelte effettuate dal legislatore (art. 132
bis disp. att. C.p.p.) anche il CSM ha sollecitato i dirigenti
ad operare nel settore penale e nel settore civile ad un'azione
ragionata e condivisa per ridurre il debito giudiziario in modo
coerente con i valori costituzionali e le esigenze della finanza
pubblica.
Nel settore civile le delibere del 2012 e del 2015 in ordine ai
programmi di gestione ex art. 37 d.l. n. 98 del 2011 hanno ribadito
e richiesto come prioritaria la trattazione dei procedimenti
ultratriennali e ultrabiennali al fine di ottenere un contenimento
della spesa pubblica anche nel campo degli esborsi legati agli
indennizzi corrisposti in applicazione della c.d. legge Pinto, 24
marzo 2001 n. 89 . Il CSM ha ribadito come questa scelta di
politica giudiziaria dovesse essere perseguita nell'ottica di
ridurre la durata complessiva dei procedimenti e per garantire una
giurisdizione di qualità, risolvendo le cause più antiche e più
complesse. Ovviamente ogni programmazione, come quella ex art. 37
l. cit., richiede una conoscenza approfondita dei dati, delle cause
pendenti e di quelle definite. Significative sono state le
difficoltà incontrate da parte dei dirigenti degli uffici
giudiziari nell'esame delle pendenze, che non risultavano essere
rispondenti ai dati emergenti dai registri ministeriali: sono
emerse false pendenze in alcuni uffici giudiziari, conseguenti
proprio al dato dell'insufficiente organico di personale
amministrativo, in grado di inserire correttamente gli esiti
definitori dei procedimenti.
Dunque la carenza di personale amministrativo ha addirittura
finito per incidere sulle stesse fonti di conoscenza, che sono alla
base di ogni attendibile programma di gestione. Anche nel settore
penale il CSM ha preso atto della necessità di modulare le
priorità, e lo ha fatto con generale riferimento alla più ampia
categoria delle buone prassi, anche partendo dalla premessa della
dolorosa analisi delle condizioni in cui sono chiamati ad operare i
magistrati ( cfr. delibera del 14 luglio 2014 e delibera dell'11
maggio 16). A tal proposito deve darsi atto sia in ambito civile
che penale della notevole produzione di buone prassi di
organizzazione, elaborate per lo più dagli uffici giudiziari per
fronteggiare alle carenze di personale amministrativo (cfr.
delibera del 17 giugno 2015).
La cultura dell'organizzazione non può più prescindere da una
congrua struttura logistico organizzativa di sostegno all'attività
giurisdizionale, nonché della costituzione non più differibile di
un efficiente ufficio del giudice.
4. Indispensabile approvvigionamento di
risorse
Un dato certo è che una, pur adeguata, cultura
dell'organizzazione, accompagnata dalle migliori misure di
razionalizzazione dell'uso delle risorse, non può fare a meno di
queste ultime.
Nessun processo di
innovazione può, difatti,
prescindere dall'ausilio
di personale amministrativo adeguato
per numero e per qualificazione.
L'adeguatezza non deve, infatti essere solo quantitativa, ma
anche qualitativa, in correlazione coi reali fabbisogni
emergenti.
In tale direzione, appare indispensabile l'apporto di tecnici
informatici, che assistano i magistrati Referenti per l'informatica
nel livello distrettuale, risultando indispensabile la presenza di
personale particolarmente qualificato quanto a competenza
informatica presso i CISIA, che risultano i <polmoni>
della organizzazione del processo civile ed in prospettiva
di quello penale.
Come ben chiarito nella delibera del 13 maggio 2015 avente ad
oggetto il Monitoraggio e lo studio delle problematiche attuative
del Processo Civile Telematico "ci si muove nella consapevolezza
che organizzazione, innovazione e informatizzazione rappresentano
imprescindibili strumenti di rafforzamento dell'efficienza e di
velocizzazione dei tempi della giustizia. Allo stesso tempo però,
occorre rifuggire dalla tentazione di intendere l'organizzazione
come sostitutiva delle risorse, e non - invece - come un metodo di
ottimizzazione e di migliore gestione delle stesse che - in ogni
caso - devono essere costantemente assicurate in misura adeguata.Si
tratta inoltre di strumenti che devono essere governati con cura
per evitare il rischio, del tutto opposto all'obiettivo prefissato,
di diminuzione delle garanzie e delle concrete possibilità per i
cittadini di accesso alla difesa ed alla tutela dei diritti, nonché
di riduzione della centralità della funzione del giudice nel
controllo e nell'esercizio della giurisdizione. (…) L'introduzione
della tecnologia sottesa al Pct richiede un adeguamento culturale
oltre che organizzativo: il passaggio all'atto digitale e alla sua
trasmissione telematica presuppone infatti la padronanza di uno
strumento tecnologico profondamente diverso da quello tradizionale
(cartaceo) e quindi il possesso di cognizioni diverse da quelle
tradizionalmente richieste al personale degli uffici giudiziari.
L'utilizzo massivo del Pct ha evidenziato invece una insufficienza
di personale qualificato in grado di rispondere alle nuove esigenze
derivanti proprio dall'utilizzo delle tecnologie, determinando una
situazione critica che si aggrava anche in ragione delle già
descritte complessità e inefficienze tecniche, in sé, dello
strumento stesso.
E' indubbio che il blocco del turn-over nelle assunzioni, che ha
impedito l'ingresso di personale più giovane e quindi più edotto
dal punto di vista tecnologico, costituisce una criticità centrale:
ma è altrettanto indubbio che all'introduzione del pct non si è
accompagnata una sufficiente preparazione del personale in
servizio tale quantomeno da rendere performante la capacità di
risposta del sistema giudiziario rispetto all'impatto della nuova
tecnologia. Se quindi soluzione fondamentale e ineludibile è quella
dell'assunzione di "nuovo e qualificato" personale
amministrativo in grado di apprendere ed utilizzare le tecnologie
in uso negli uffici giudiziari, occorre predisporre un piano
complessivo di formazione ed aggiornamento del personale che si
accompagni, a sua volta, ad una revisione delle mansioni previste
dal contratto collettivo proprio in relazione alle esigenze del
p.c.t.. In tale contesto è poi necessaria l'assunzione di personale
tecnico per rafforzare le strutture territoriali (C.I.S.I.A.) ed
offrire adeguato supporto agli utenti nell'utilizzo degli
applicativi nonché svolgere funzioni di "vigilanza e coordinamento"
del personale di assistenza. Il rafforzamento del personale tecnico
è necessario da un lato per garantire la continuità del servizio,
esigenza ormai ineludibile in un processo telematico, e dall'altro
per offrire agli utenti un supporto costante nell'utilizzo delle
nuove tecnologie". Non può a questo punto trascurarsi la necessità
di reperire personale specializzato in grado di assistere il
giudice civile in udienza per la verbalizzazione, avvalendosi delle
nuove procedure informatiche. La prospettiva di sviluppo del
Processo Penale Telematico con l'estensione a livello nazionale
dell'applicativo TIAP, come pure l'utilizzo del SICP su base
nazionale, sistema più complesso ed elaborato del
RE.GE, implica ulteriormente la necessità di personale
amministrativo giovane, qualificato e di personale con competenze
informatiche. Come pure ulteriore ed ineludibile è la necessità di
assicurare, tenuto conto dei recenti sviluppi organizzativi degli
uffici giudiziari e dell'assegnazione di competenze in tema di
spese e manutenzione ai dirigenti degli uffici giudiziari, la
presenza di personale esperto in gestione e contrattualistica.
5. Proposte al Ministro della Giustizia
Il Dicastero della Giustizia - se ne da' atto - ha avviato un
processo di immissione di personale degli uffici giudiziari
proveniente da altri ruoli delle amministrazioni pubbliche per un
ammontare di circa 4000 unità e sta operando nella direzione di
implementazione delle risorse, ma la situazione di grave
allarme proveniente dagli uffici giudiziari, impone evidentemente
l'adozione di ulteriori ed immediate misure, auspicabilmente
risolutive. Sul punto il Consiglio auspica, quindi, la
adozione di misure che rendano più rapide ed efficaci le procedure
di mobilità.
L'art. 10 della legge n. 195/1958, riconosce al C.S.M. la
possibilità di "fare proposte al Ministro .. su tutte le
materie riguardanti l'organizzazione e il funzionamento dei servizi
relativi alla giustizia".
Proprio in forza di tale disposizione, il Consiglio intende
proporre l'adozione di misure concorrenti, che potrebbero, se
attuate, portare benefici al sistema giustizia, rispetto alle
criticità descritte, finalizzate a ripristinare un
adeguato standard di risorse umane, adeguato sotto il profilo
quantitativo e qualitativo. Si tratta, cioè, di assumere
nuovo personale, le cui qualificazioni personali siano tarate
veramente sui fabbisogni reali, e, congiuntamente, di implementare
ulteriormente le procedure di mobilità, con prioritaria ed
incentivata destinazione delle risorse verso gli uffici
giudiziari.
E', peraltro, il caso di evidenziare che i risparmi di spesa,
che oggi conseguono alla contrazione assoluta degli organici del
personale, appaiono, almeno in parte, non effettivi, in quanto
neutralizzati dai maggiori consistenti
esborsi che derivano all'Amministrazione dalla scarsità
delle risorse umane. Si pensi a tale fine ai danni economici
derivanti dalla irragionevole durata dei processi (indennizzi cd.
per legge Pinto) e dalle varie disfunzioni dell'apparato
organizzativo degli uffici (es. difetti di comunicazioni e
notificazioni, sospensione delle udienze, etc.).
In questa sede appare necessario ribadire che siano integrati
gli organici della magistratura e che, a tal fine, siano
stabilmente banditi due concorsi all'anno sino alla copertura
integrale delle attuali, rilevanti, vacanze, prevedendo altresì una
riduzione del periodo di tirocinio dei magistrati.
Il Consiglio, alla luce delle suesposte considerazioni,
- dato atto delle gravissime criticità
riscontrate, oggetto di segnalazioni da parte di innumerevoli
uffici, che denunciano l'insostenibile situazione di scopertura
delle piante organiche del personale amministrativo, sollecitando
l'adozione di misure urgenti di competenza ministeriale;
- presto atto dei menzionati numerosi
interventi operati dal CSM, a sostegno della finalità di maggiore
efficienza degli uffici giudiziari, pur con risorse umane
sottodimensionate;
Delibera
di trasmettere la presente proposta al Ministro della giustizia
perché adotti, con assoluta urgenza, ogni
iniziativa nell'ambito delle proprie attribuzioni al fine di:
1. indire con urgenza
procedure concorsuali straordinarie volte al reclutamento di
un consistente contingente di personale amministrativo,
comprensivo di una significativa quota di unità in possesso di
specializzazioni tecniche di tipo informatico,
statistico, ingegneristico;
2. avviare ulteriori
procedure di mobilità extracompartimentale, assegnando
prioritaria destinazione delle risorse agli uffici giudiziari,
anche tramite adeguati incentivi, professionali o economici,
fissando un termine finale di ultimazione definitiva e
certa del passaggio delle nuove risorse agli uffici giudiziari
di destinazione;
3. indire due procedure
concorsuali all'anno per il reclutamento di magistrati, fino alla
completa copertura delle vacanze di organico
4. ridurre la durata del
tirocinio dei magistrati.
5. Avviare con urgenza una
idonea programmazione di lungo periodo relativa a ciascun ufficio
giudiziario, che preveda la valutazione delle necessità pluriennali
in funzione dell'evoluzione della realtà politico-sociale, con la
previsione altresì di una idonea struttura logistico-organizzativa
di sostegno alla attività giurisdizionale e della realizzazione in
termini di urgenza di un efficiente ufficio del giudice»